„Hiszek a politikamentes közigazgatásban” – interjú Szaló Péterrel

Szaló Péter csúcstartó: 1990 óta ő volt a leghosszabb ideig állami vezető (helyettes államtitkári, államtitkári, szakállamtitkári) státuszban lévő vezető a magyar közigazgatásban. Hosszabb rövidebb ideig ő vezette a terület- és településfejlesztést, az építésügyet, majd a fejlesztéspolitikát. Az államapparátus elmúlt 25 évéről, a nulláról építkező területfejlesztésről és a közigazgatás ethoszáról beszélgettünk.

A mai magyar közigazgatásban Ön volt leghosszabb ideig vezető beosztásban. Mi a titka?

15 miniszterem volt az elmúlt negyedszázadban; formálisan 10, tartalmilag 7 kormány alatt dolgoztam összesen, ezek: az Antall és a Boros-kormány, a Horn-, első Orbán-kormány, Medgyessy, Gyurcsányból kettő, Bajnai és a második és harmadik Orbán kormány.

Én igazából csak egyszer váltottam igazán, máskor a kormányfők és miniszterek sodortak ide-oda. Soha nem akartam bebizonyítani, hogy lelkes szolgálója vagyok az adott kormánynak. Nem is feltételezték rólam soha, azt nézték, hogy milyen a munkám. Persze gyakran gyanakvással is tekintettek rám.

A ’94-es szocialista kormánynak MDF-es voltam, utána a fideszes-kisgazda kormány számára meg a szocialistáknak a szekértolója. Utána a fideszes bélyeget vittem magammal, azért maradhattam pozícióban, mert tagja voltam az uniós tárgyalási delegációnak és a Bizottság nem nézte jó szemmel az apparátus politikai cseréjét az uniós feladatokhoz kapcsolódó területeken.

Amikor a második Orbán-kormány alakult, akkor nem ezek a dolgok számítottak. A miniszterem (Pintér Sándor a szerk.) meg Felkai László államtitkár abszolút a szakmai teljesítményem alapján választottak ki. Tudták, hogy húsz évet már lehúztam más kormányok alatt. Egyszerűen nem érdekelte őket, és úgy kezeltek, hogy én a szakmának egy kulcsvezetője vagyok, aki kulcsfontosságú lehet nekik.

Hogyan sikerült elkerülnie, hogy belesodródjon a politikába?

Alapvetően hiszek a politikamentes közigazgatásban. Én is kacérkodtam a politikával, de az első választások után úgy döntöttem, hogy pártoktól függetlenül fogom a közügyeket szolgálni. Persze nekem is voltak személyes preferenciáim, hiszen én is választópolgár vagyok, de ezt soha nem érzékeltettem a munkámban, főleg nem a munkatársak kiválasztásánál. Mindig a legjobb embereket választottam ki a csapatomba, függetlenül a politikai beállítottságuktól. Ugyan többször kaptam kritikákat, támadásokat ilyen személyi ügyekben, de nagyon kevés kivétellel meg tudtam védeni ezt az elvet.

A rendszerváltás időszakában a háromoldalú tárgyalásokon egy világos kormányzati felépítésben egyeztek meg. Angolszász mintára megalkották a közigazgatási államtitkár pozícióját, aki választások idején átvezeti a minisztériumot az új politikai irányítás alá. Alatta ott vannak a helyettes államtitkárok, akik egy-egy szakterületet felügyelnek. Ez egy kristálytiszta modell volt, de az élet nem igazolta: egy felmérés azt mutatta, hogy a politikai államtitkárok a kormány legstabilabb elemei. A miniszterek közül nagyon kevés szolgálta le a négy évet. A közigazgatási államtitkárok is állandóan cserélődtek. Az Antall-kormány idején talán még érthető is lett volna, hiszen ott egy nagyon nagy váltás történt, szimbolikusan is. Érdekes módon akkor mégsem volt annyi változás a közigazgatási államtitkárok között, pedig sokan a régi apparátusból kerültek át, stabil volt a rendszer.

Utána a politika egyre nagyobb nyomást gyakorolt a közigazgatási államtitkárra, míg végül deklarálták is, hogy ez egy kulcspozíció, a miniszteri akarat végrehajtója.  Egyre nagyobb lett a fluktuáció, elkezdték politikai kurzusokhoz kötni őket. Ez azt is maga után vonta, hogy a helyettes államtitkárokat is sűrűn cserélgették. Nem gondolom, hogy mindenkinek a helyén kell maradni, mert ezekbe a pozíciókba bele lehet fáradni, de káros, amikor nincs mi tompítsa a politika befolyását.

Mi motiválta, hogy kormánytisztviselőként helyezkedjen el?

1990 augusztusában kezdtem meg a közigazgatási pályámat, nem sokkal az Antall-kormány megalakulása után. Volt bennem némi tartózkodás a kormányzati munkával kapcsolatban, ugyanakkor valamiféle rendszerváltó hevület is dolgozott bennem, hogy most meg lehet változtatni a dolgokat, eredményeket lehet elérni.

Az igazgatáshoz való hozzáállásomban komoly szerepe volt Bibó István gondolatiságának. A szocializmus idején Bibó írásai nem voltak elérhetőek. Régi cikkeit az Akadémia könyvtárában, polcról lehetett kölcsönözni, és ott helyben kijegyzeteltem szinte az egészet. Bibó egész szellemisége, de főleg a közigazgatásról, a szakszerűségről megfogalmazott gondolatai nagyon mélyen belém ivódtak.  Rácsodálkoztam arra, hogy a közérdek, a köz, a közösség hogyan függ össze egymással, hogy tulajdonképpen a közigazgatásnak a közjót kell szolgálni. Ezek a gondolatok nagyon megérintettek. Később, a rendszerváltás után olvastam Teleki Pálnak a közigazgatásról írt esszéjét, és ezek nagyon erősen befolyásoltak abban, hogy elköteleztem magam a közszolgálat mellett.

Nagy vehemenciával vetettem bele magamat a munkába. Komoly élmény volt számomra, hogy ha valamit leírok, elkezdett működni. Akkoriban például sokat dolgoztam együtt a Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei önkormányzatokkal, vállalkozókkal; mindig visszaigazoltak, hogy mi működik, s mi nem, és ennek megfelelően finomítottuk a rendszert. Nagyon elégedettek voltak a támogatási rendszer működésével, és mindig dicsérték a munkánkat, holott csak azt építettük bele a rendeletekbe, amiket ők visszajeleztek.

Nemrég emlékeztünk Gyurkó János, egykori miniszterem halálának 20. évfordulójára. Kezembe vettem azokat a kormányprogramokat, melyeket az egyes megyékre dolgoztunk ki: az infrastruktúra, a gazdaság és a humán erőforrások fejlesztésére, a programokat konkrét fejlesztési célokra bontottunk le. Nagyon büszkén mondom, hogy a programok ma is teljességgel vállalhatók, nagy részük meg is valósult.

Mikor voltak olyan helyzetek, amikor azt gondolta, most érdemes pezsgőt bontani, ünnepelni?

Az egyik esemény az Antall-kormány végén adódott. Rendkívül büszke voltam arra, hogy azt a négy évet végig tudtam szolgálni, büszke voltam a Kelet-Magyarországra kidolgozott hét megyei fejlesztési programra, a hátrányos helyzetű térségekben megvalósult rengeteg fejlesztésre: a gázhálózatra, a telefonfejlesztésekre, az utakra és szennyvíztisztítókra. Ezekért megkaptam a Magyar Köztársaság Középkeresztjét és utána volt a pezsgőbontás.

A második ilyen alkalom 1996-ban, a Területfejlesztési Törvény elfogadásakor volt. Hatalmas teljesítmény volt, mert a kormányzó pártok között komoly ellentétek voltak, amiket Baráth Etele és Wekler Ferenc képviselők képviseltek. De mégiscsak volt egyfajta támogató légkör, egyfajta nyitottság. A Területfejlesztési Törvényhez szorosan kapcsolódott az Országos Területfejlesztési Koncepció 1998 évi elfogadása is. Közben sikerült megújítani az építési törvényt, az épített környezet kialakításáról és védelméről szóló törvényt. Ugyanígy sikerként éltem meg a Regionális Fejlesztési Tanácsok törvénybe iktatását is 1999-ben.

Az uniós csatlakozási fejezet lezárása volt még különösen emlékezetes pillanat.  Az Orbán és a Medgyesi kormány uniós tárgyalási delegációjában is benne voltam. Juhász Endre főtárgyaló mellett a kohéziós politika fejezet felelőseként a tárcákkal át kellett világítanunk az intézményrendszert és bebizonyítanunk, hogy Magyarország képes a kohéziós politika működtetésére. Nagy ünnep volt számomra, amikor megnyílt az út Magyarország csatlakozása előtt,

Hogyan jött létre a területfejlesztés intézményrendszere? Mi volt a motiváció?

Az átalakulás korszakában, 1995-ig a területfejlesztés csak kormányzati feladat volt. Nem volt középső szint, nem volt kivel kooperálni, ezért majdnem a nulláról kellett felépíteni.

A rendszerváltást követő első időszakban elképesztő válságok voltak. A szocializmus teljes foglalkoztatása után a munkanélküliség sokkolta az embereket, főleg Észak-kelet Magyarországon, ahol voltak olyan települések, ahol csak az önkormányzati alkalmazottak és a tanárok dolgoztak. A téeszek bedőltek, s a keleti piacok ugyanúgy.

A súlyos munkanélküliség és elmaradottság felszámolására dolgoztuk ki a Területfejlesztési Alapot, aminek pénzügyi eszközrendszere a mai napig egyedülálló: törvény garantálta a visszatérítendő és a vissza nem térítendő támogatásokat, lehetővé tette a kamattámogatást, emellett tőkerészesedést is vállalhattunk fejlesztésekben. Az Alapból finanszíroztuk a hét legsúlyosabb helyzetben lévő megye programjait, az egyik legismertebb a szabolcsi gázprogram, melynek köszönhetően elsőként sikerült Szabolcs-Szatmár-Bereg megyét a területén átmenő gázvezeték-hálózatra kapcsolni.

Óriási csatákat kellett vívni, hogy a területfejlesztési pénzeket a ténylegesen rászorulók támogatására használhassuk fel, s nem olyan térségekre, ahol volt esély a megújulásra, mert volt szellemi tőke és infrastruktúra, mint például Székesfehérváron. Ott egyszerre dőlt be a Könnyűfémmű, a Videoton és az Ikarusz, de az ottani munkanélküliség a szerkezeti átalakulás velejárója volt, ezért vétek lett volna beavatkozni.

Hogyan sikerült ezeket a csatákat megnyerni?

A területfejlesztés akkor erősödött meg, amikor Alan McGarvey, az Európai Bizottság képviselője megismerte munkánkat és 1992-ben a PHARE programból 10 millió ECU-t biztosított területfejlesztési célokra. A program BAZ és SZSZB megyék fejlesztését szolgálta, aminek végrehajtására közalapítványt hoztunk létre. A közalapítványok kuratóriumába minden érintett helyet kapott, a megyei önkormányzatok elnökei, a megyei jogú városok polgármesterei és kistérségek és a gazdasági kamarák képviselői egyaránt. A résztvevők a pénzek kiosztásáról együttesen, konszenzusos alapon döntöttek, a folyamat így decentralizálttá vált. Akkor született meg a későbbi megyei területfejlesztési tanács mintája.

1996-ban sikerült elfogadtatni a Területfejlesztési Törvényt, ami a területfejlesztés alapkövét jelenti. A törvényt kezdetben sok támadás érte: többen a tervgazdaság visszaállítására tett kísérletnek tekintették.  A rendszerváltáskor minden korábbi fejlesztési terv hatályát vesztette, területfejlesztésről viszont nem lehet tervek nélkül gondolkodni. Az új önkormányzati törvény erős autonómiát adott a települési önkormányzatoknak, a területfejlesztés azonban nem tud a különféle érdekek összehangolása nélkül működni.

A területfejlesztési törvény területrendezésre vonatkozó része végül az Alkotmánybíróság elé került, de megerősödve állta ki a próbát. Az Alkotmánybíróság rögzítette, hogy a területrendezés feladata az egymástól függetlenül meghozott ágazati döntések összehangolása. Ezen kívül azt is deklarálta, hogy a nemzeti, nemzetgazdasági szempontból kiemelt fejlesztések (autópálya-építés vagy a veszélyes hulladékok kezelése) indokolt esetben felülírhatják az önkormányzati autonómiát – az önkormányzat nem szuverén módon igazgatja a saját területét, hanem az ország integráns része.

1999-ig az intézményesülés korszaka zajlott, ami a megyék megerősítésére irányult. Újjászerveződtek a kistérségi területfejlesztési társaságok, megalakultak a megyei területfejlesztési tanácsok. Ekkor készült az országos területfejlesztési koncepció is, amit a távlati irányokat kijelölte. Elkezdtünk együtt dolgozni a térségi szereplőkkel.

Lehet mondani, hogy könnyű volt nulláról vagy gyenge pozícióból építkezni. Tágult a tér, egyre több pénz lett mindig, az intézményrendszer fejlődött, egyre több szereplő lett. A településfejlesztést egyfajta izgalom és várakozás vette körül, és volt egy vidéki háttér is, akik nem alárendeltjeink, hanem partnereink voltak. Elismerték a minisztérium szakmai tudását. Sok szakmai irányítónál azt sem tudják, hogy mi van vidéken, így életidegen szabályozásokat fogadnak el – nálunk ilyen nem volt.

1999-től kezdve a regionalizmus kapta a főszerepet. Ekkor fogadták el a területfejlesztési törvény első módosítását, ami a régiók lehatárolását és a regionális területfejlesztési tanácsok megalakulását rögzítette. 2002 tájékán voltunk a csúcson, akkoriban a területfejlesztés éves kerete 170 milliárd forint volt.

Aztán ahogy egyre inkább közeledtünk az uniós kohéziós politika felé az Unióban gyengült a decentralizáció, ezzel együtt a regionális szint súlya.  Amint konkrét fejlesztési pénzekről volt szó, a Bizottság fontosabbnak tartotta a központi kormányzatok szerepét és pénzügyi felelősségvállalását. A régiós megközelítés elsorvadt, így lett csak egy regionális operatív program az első Nemzeti Fejlesztési Tervben.  És végül 2011-től újra a megye a területfejlesztés térségi szereplője.

A területfejlesztés erőfeszítései ellenére a területi egyenlőtlenségek nem változtak. Mi ennek az oka?

A törvény szerint a területi különbségek mérséklése a cél, s nem teljes felszámolásuk. Korábban voltak ilyen hangzatos megfogalmazások a különböző kormányzati politikákban, pedig nem lehet az egyenlőtlenségeket teljesen felszámolni, főleg a gazdaság differenciáló erőivel szemben, a térstruktúra kötöttségei, valamint a társadalmi és kulturális különbségek miatt.  A területfejlesztés azt tudja elérni, hogy kézben tartja a folyamatokat, s amennyire lehet, mérsékeli a területi különbségek növekedését, de a folyamatot teljesen nem lehet visszafordítani.

Azt is látni kell, hogy számos olyan fejlesztési eszköz volt, ami a polarizációt erősítette. Ide tartozik a közúthálózat, elsősorban a Budapestre irányuló közlekedési hálózat fejlesztése, amibe még az M0-ás gyűrű is beletartozik. Hihetetlen módon koncentrálódik ide a forgalom, s a forgalommal együtt a tudás, a tőke, az információ. Ez is egy, a gazdaság kényszer pályái közül. Nagyon szofisztikált politikára van szükség, hogy ez megváltozzon.

Az egyik legfontosabb területfejlesztési célkitűzés jelenleg az, hogy megépüljön a Székesfehérvár-Dunaújváros-Kecskemét út, hogy a forgalmat a központi régióból el lehessen terelni. Ki kellene alakítani azt a tengelyt, ami az ország más részeknek is ad fejlődési lehetőséget. Ott van a szekszárdi Duna híd – óriási eredmény, hogy megépült, mégis üresen áll. Abban reménykedtünk, hogyha elkészül, akkor rögtön hozzáidomulnak majd a transzfervonalak, mert két párhuzamos tengelyt köt össze. Ilyen értelemben a fejlesztéspolitika letette az i-t, csak a pontot nem tette fel rá.

Miben látszik konkrétan, hogy működik a területrendezés?

Mondok néhány példát, ami jól szemlélteti a tervezés és az érdekek összehangolásának fontosságát. Régóta tervben van egy Bécs-Budapest-Isztambul gyorsvasút-vonal megépítése, ami hazánkra nézve közel olyan fejlesztési hatásokkal bírna, mint egy új repülőtér létesítése. Bár távlati tervről van szó, források nélkül, az már megvan, hogy merre futnak majd a sínek. A helyet biztosítani kell. Például amikor Győrben a METRO áruházat építették, a regionális főépítész nem engedte, hogy az eredeti tervek szerint épüljön fel, mert éppen a tervezett nyomvonalakra esett volna. Ezért megfordították az épület és a parkoló elhelyezkedését, így ha egyszer megépül a vasútvonal, csak a parkolót kell áttelepíteni, az áruház épületét nem kell bontani.

Másik jó példa a Balaton fejlesztésével kapcsolatos. A kilencvenes években komoly környezeti problémákkal szembesültek a tóparti települések, amelyek a turizmust is veszélyeztették. A szezon második felében például Keszthely környékén már alig lehetett fürdeni a kék alga elszaporodása miatt. A nádas kipusztulása következtében pedig jelentősen romlott a vízminőség, mivel a nádas egyfajta természetes szűrőrendszerként működik.  Fel kellett ismerni, hogy ezeket a kihívásokat csak térségi szinten lehet kezelni, települési szinten nem. A vízgyűjtő terület, az üdülőkörzet egészére kellett célokat megfogalmazni. Az algásodásra például az jelentette a megoldást, hogy valamennyi Balaton parti településen kiépítették a szennyvíz-elvezető csatornahálózatot, hogy minél kevesebb szerves anyag juthasson a tó vizébe. A nádast pedig elsősorban az urbanizáció, a hajózó utak, a stégek kiépítése tette tönkre, ezért a parti területek szabályozásába ezek a környezeti szempontok is bekerültek a közösségi megközelítést biztosító sétányok mellett.

Mit gondol, kiből lesz jó kormánytisztviselő?

Ahhoz, hogy valaki jó kormánytisztviselő legyen, először is rendkívül együttműködőnek és nyitottnak kell lennie. Ezenkívül komoly tudásra is szüksége van. Talán ezek a legfontosabbak. A tudásba sok mindent beleértek: a szakmai tudás az egyik, a másik a közigazgatás ismerete. A köztársasági elnöktől a parlamenti munkán át, a kormányzat egészéig, a saját tárcájával bezárólag ismernie kell valamennyi szerv felépítését és működését. Legyen egy átfogó képe a magyar közigazgatásról – vezetői szinten ez kötelező, de munkatársi szinten is fontos.

Egy kormánytisztviselőnek határozott értékvilággal kell rendelkeznie, hiszen értékelnie kell, tudnia kell azt mondani a jó dolgokról, hogy jó, a rosszról pedig, hogy rossz.

Mi, kormánytisztviselők a kormányzati munkát segítjük. A munkánk csúcsa, amikor előterjesztést írunk, amiből rendelet vagy határozat készül. Ahhoz, hogy jó dolog szülessen, persze kell pénz, és mindig kell hozzá valamilyen intézmény, házon belül is.

Továbbá nagy szükség van a különféle szakterületekkel való együttműködésre. Jó kapcsolatrendszerrel kell rendelkezni, de ez nem uram-bátyám típusú nexusokat jelent, hanem azt, hogy megvan bennem az a nyitottság, hogy fontosnak tartom a másik tudását és megkérdezem a véleményét, s figyelembe is veszem azt. Nagyfokú kölcsönösségről van szó. Fontos, hogy a kooperációt jól értelmezzük, s a koordinátor ne tévesszen szerepet. Ha valakinek a szándékai tisztességesek, azt rögtön megérzik a tárcáknál dolgozók. Ha nem tisztességes, megtagadják tőle a segítséget és elzárják az információkat.

Sikereim kulcsának egyebek mellett azt tartom, hogy rengeteg muníciót kaptam a társtárcáktól. Szakterületem, a kohéziós politika felölelte a gazdasági területeket, kapcsolódott a vidékfejlesztésen keresztül az agráriumhoz, a turizmushoz, továbbá az összes infrastrukturális területhez, így a közlekedéshez vagy az energetikához is. A szociális problémákat ugyanúgy ismernünk kellett, mint a környezetieket. Különösen az uniós csatlakozás időszakában működött jól a kooperáció, közösek voltak a célok és mindenkinek volt hozzáadott értéke, senki nem akarta lenyomni a másikat.

Milyen jó tanácsa lenne a most pályakezdő kormánytisztviselők számára?

Ha fiatalról van szó, akkor figyeljen a szeniorokra. A tudás, pláne egy minisztériumban, hagyományozódik. A közigazgatás legfontosabb szereplője az ember, mert a gépek nem túl értékesek, az épületek csak szimbólumok. A minisztériumot a szervezeti struktúra, a benne lévő emberek és az együttműködési képesség határozza meg.

Nagyon fontosnak tartom, hogy legyen elkötelezett a közjó mellett. Aki a közigazgatásban a saját érdekét akarja képviselni, csalatkozni fog, mert úgy érzi, hogy kicsi a bére, hogy neki parancsolnak, hogy nem szabad ember, hogy kötött a munkaideje. Az öcsém kérdezte meg annak idején 10-15 éve, hogy mennyi a fizetésem államtitkárként. Mindig kinevetett, és azt mondta, hogy ő ennyiért a ceruzáját se mozdítaná. Én pedig azt válaszoltam neki, hogy én viszont közügyeket szolgálok, jó ügyeket, melyek legalább annyit hozzáadnak az én jó érzésemhez, mint egy tele pénztárca. Másnak azért fizetnek, mert ára van annak, amit csinál – kizsákmányol másokat vagy éppen önmagát. Nekünk meg van egy jó érzésünk. Ez a közigazgatásnak az ethosza, ami igazából mással nem pótolható. Közügyeken munkálkodni szerintem egy nagyon felemelő dolog.

---

A sorozat korábbi cikkei

Mitől ér többet egy lakás? Elmélet és gyakorlat Az ingatlanok árának változásáról nap mint nap beszámolnak a híradók és az internetes portálok. Kedvelt és kurrens téma, amiről szinte mindenkinek van tapasztalata, de legalábbis véleménye.  Mi határozza meg a lakások árát? Horváth Áron, az ELTINGA ingatlanpiaci elemző központ alapítója és vezetője erre a kérdésre kereste a választ a HÉTFA Műhelyen tartott előadásában.

Hogyan használják a turisták Budapest, Bécs és Prága városi tereit? Lehet úgy vonzó egy város a turisták számára, hogy közben az ottlakók számára is élhető maradjon. Kádár Bálint építész, a HÉTFA Műhely legutóbbi előadója olyan várostervezési eszközöket javasol, melyek ezt segítik elő. Három Közép-európai nagyváros, Bécs, Prága és Budapest gyalogos térhálózatának összevetésével kínál új megközelítést.

Nagybirtok, kisbirtok, szociális gazdaság – kinek terem babér? Kik keresnek jól, kik szorulnak vissza a földeken? Mire van szüksége egy mezőgazdasági vállalkozónak a talpon maradáshoz? Megyesi Boldizsár, az MTA kutatója mutatta be kutatási eredményeit a HÉTFA Műhely előadásán.

Azokat beszéljük ki, akik normaszegők a közösségben – interjú Takács Károllyal. Takács Károly hálózatkutató az általános iskolai osztályok belső viszonyait kutatja. Mitől lesz valaki menő az iskolában? Kiről és miért pletykálunk a munkahelyen? Hogyan lehet alkalmazni a hálózatkutatás eredményeit? Ezekről a kérdésekről beszélgettünk a társadalmi kapcsolatháló-elemzéssel foglalkozó hazai szakmai műhely, a „Lendület” RECENS Kutatóközpont vezetőjével.

Hogy pontosan hol a határ, ezen megy a vita – interjú Balázs Zoltánnal. Mi a hatalommegosztás lényege és hogyan működik a gyakorlatban? Mi köze a korrupciónak a hatalommegosztáshoz? Ezekről a kérdésekről beszélgettünk Balázs Zoltán politológussal, az MTA tudományos főmunkatársával.