Mi a hatalommegosztás lényege és hogyan működik a gyakorlatban? Mi köze a korrupciónak a hatalommegosztáshoz? Ezekről a kérdésekről beszélgettünk Balázs Zoltán politológussal, az MTA tudományos főmunkatársával.
Miért fontos a hatalommegosztás a hétköznapi életben?
A hatalmi ágak elválasztásának elmélete támpontot adhat ahhoz, ahogyan a kormányzásról a mindennapokban gondolkodunk. Nem feltétlenül arról van szó, hogy egy véletlenszerűen kiválasztott utcai járókelő gondolkodását közvetlenül és egészében érintené, de érintheti, hiszen véleményem szerint ez az elmélet a nyugati kormányzás alapja.
Balázs Zoltán
Ha nem teszünk különbséget a hatalom különböző formái közt, akkor egyszerűen nem fogjuk tudni, hogy ki és milyen indoklással, joggal, jogtalanul, helyesen vagy helytelenül gyakorolt hatalmat felettünk Ha mégis így van, akkor előbb-utóbb valamilyen önkényes, zsarnoki vagy csak egyszerűen kiismerhetetlen rendszerbe keveredünk.
Mi a hatalommegosztás lényege?
Először érdemes tisztázni, hogy különbséget kell tenni a hatalom megosztása (division of power) és a hatalmak elválasztása (separation of powers) között. A hatalom megosztása vezetési technika. A politikát kiiktató totalitárius rendszerekben, diktatúrákban is vannak elhatárolt hatáskörök. Ha ez nincs meg, és bárki bármit megtehet, akkor vezetési csőd következik. A hatalmak elválasztása viszont ennél többet jelent.
Lényegében olyan, mint egy körkörös játék, kialakult szabályrendszerrel. Ez az a mód, ahogy a kormányzást mint gyakorlatot meg tudjuk ragadni. Mint minden gyakorlathoz, a kormányzáshoz is szükség van egy szabályrendszerre. Állításom az, hogy a hatalmak elválasztása nem valamilyen felülről kitalált doktrína, hanem olyasmi, mint amikor leküldünk néhány gyereket a grundra, hogy játsszanak valamit. Hogy pontosan mi lesz, ők maguk sem tudják, de igen gyorsan létrejön valamilyen cél, lesznek szerepkörök, részfeladatok, érvényességi szabályok, normák, kialakul egy játék. Ehhez persze az is kell, hogy nagyjából ugyanazt a nyelvet beszéljék, hasonló korúak legyenek. A hatalmak elválasztása a kormányzás játékához tartozó alapszabály, ha ugyan nem az alapstruktúrája. Persze minden ország a maga ízlése szerint alakítja ki azt a játékszabályt, amiben a hatalommegosztás konkrétan működni tud (van amerikai, brit, francia, német modell), de az alaplogika, azt hiszem, ugyanaz a nyugati ember számára.
Milyen történelmi helyzetben alakult ki a hatalmi ágak szétválasztásának elve?
A történeti források is világossá teszik, hogy a demokratikus rezsimek egyértelműen az ókor óta e logika mentén szerveződtek. A bíráskodás és a végrehajtás sokáig, egészen a modern vagy kora újkorig nem válik el ugyan, de például Arisztotelész már külön említi őket, akárcsak John Locke és Charles Montesquieu, akinek a nevéhez szokták kötni a hatalmi ágak elválasztása doktrínájának magasabb teoretikus szintre emelését.
Ezek tehát a szétválasztás elméleti gyökerei. Ami a gyakorlatot illeti, először Angliában válik igazán látványossá, mert a parlament ott korlátozta leghatékonyabban és funkcionálisan elkülönülő módon az abszolút államot. A brit gyakorlat is jól mutatja, hogy a törvényhozó és a végrehajtó hatalom nem egyszerűen ellentétes érdekeket képviselnek, hanem a közös kormányzás különböző funkcióit látják el – nem helyettesíthetők egymással. A bírói hatalom egy lépéssel lemaradva vált viszonylag önállóvá.
Fontos mérföldkő az amerikai államalapítás, ahol a hatalmi ágak elválasztásának doktrínája számos tagállam alkotmányába bekerült, még a szövetségi alkotmány megszületése előtt. Madisonék pedig már közkeletű doktrínaként használják a szövetségi alkotmány körüli vitákban. Számukra irányadó, hogy a törvényhozói, bírói, végrehajtói hatalmat el kell egymástól intézményesen is választani. S bár a hatalmi ágak elválasztásának elve konkrétan nem szerepel a szövetségi alkotmányban, az tartalmilag nem más, mint annak klasszikus gyakorlati példája.
Balázs Zoltán egyetemi tanár, a BCE Politikatudományi Doktori Iskola programigazgatója, az MTA Társadalomtudományi Kutatóközpontjának tudományos főmunkatársa. A Marx Károly Közgazdaságtudományi Egyetemen szerzett diplomát 1990-ben pénzügy szakon, 1995 és 2000 között a Széchényi István Szakkollégium igazgatója volt. 2006-ban habilitált. Több hazai felsőoktatási intézményben oktatott politológiát. Számos díj kitüntetettje, idén márciusban a Magyar Arany Érdemkereszt polgári tagozatát nyerte el a politikatudomány területén. Kutatási területei az analitikus politikaelméletek különböző alterületeihez kapcsolódnak.
A törvényhozó, a végrehajtó és a bírói hatalmi ágat szokták megkülönböztetni. Hogyan működik ez a felosztás a gyakorlatban?
Erre nem is olyan könnyű válaszolni. A gyakorlat azt mutatja – a teljesen alkotmányos, liberális rendszereknél maradva –, hogy nagyon sok megoldás van. Például az amerikai elnök vétójogot gyakorolhat a törvényhozással szemben, a magyar Alkotmánybíróságnak pedig törvénymegsemmisítő joga van – mindkét esetben törvényhozói hatalmat gyakorolnak, még ha negatívat is. Ez azt jelenti, hogy nemcsak a törvényhozói hatalom, hanem a bírói hatalom is foglalkozik törvényhozással, ez pedig ellentmond ennek az alapgondolatnak.
Mekkora különbség van törvény és kormányrendelet között? Jogászok számára triviális, hogy a kormányrendelet attól kormányrendelet, hogy a kormány hozza, és alacsonyabb jogszabály, mint a törvény. Egy átlag állampolgár szempontjából nézve viszont olyan nagy különbség nincsen – a jogi erejét tekintve csak igen kiélezett helyzetekben válik relevánssá az, hogy egy kormányrendeletet vagy egy minisztériumi rendeletet nem kell betartani, mert mondjuk törvényellenes. Nem is nagyon van jogunk megállapítani. Így számunkra a törvényhozás – ha azt kötelező jogi normák megalkotásaként fogjuk föl – a végrehajtó hatalomhoz is rendelődik.
Ha pedig egy bíró nyomozást rendel el vagy titkosszolgálati műveleteket engedélyez, akkor gyakorlatilag részt vesz a végrehajtói hatalom gyakorlásában. Vagy amikor a bírói hatalom Amerikában úgy dönt, hogy a legfelső bíróság beleszólhat az elnökválasztás eredményébe, mint az ifjabb George Bushnál, akkor beleszól a demokratikus legitimáció alapfolyamatába. Úgy is mondhatnánk, hogy a beleszól a politikába, hiszen ő dönti el, hogy melyik politikus nyert. Mindehhez azt kell hozzáfűznünk, hogy a kormányzási rendszer kialakításakor nem a hatalmi ágak elválasztása az egyetlen szempont. Hivatkozhatunk a fékek és ellensúlyok elvére, ami éppen azt mondja, hogy a hatalommegosztás fontos, de nem az egyetlen szempont, amit ilyenkor szem előtt kell tartani.
Akkor mi az, ami elválasztja a hatalmi ágakat egymástól?
A formális válasz az, hogy a törvényhozói hatalom a törvényeket hozza, a végrehajtó végrehajt, a bírói pedig bíráskodik. Ez papíron jól is hangzik, de láttuk az ellenpéldákat is. Az én megközelítésem veleje az, hogy az egyes hatalmi ágakat ne valamilyen lényegi ismérv szerint próbáljuk megérteni, hanem olyan definíciót vezessünk be, ami aszerint határozza meg a hatalmi ágakat, hogy mi az, ami nincs meg bennük. Azt mondom, hogy a törvényhozó hatalom az a hatalmi ág, amiben minden érdek jelen lehet: a politikai autoritás, a politikai hatalom, és a magánérdekek – tulajdonképpen leképezi a társadalom teljes, már kormányzott és még nem kormányzott állapotát.
A végrehajtó hatalom az a hatalmi ág, amit abból a szempontból figyelünk, hogy ne ejtsék rabul a magánérdekek, a magánkézben lévő hatalom – ha ez mégis megtörténik, akkor beszélhetünk tág értelemben korrupcióról. A hatalommegosztás összességében abban segít, hogy alátámasszuk azt az alapvető intuíciót, hogy a kormányzás során nem lehet, nem szabad figyelembe venni a magánérdekeket.
A bírói hatalomból pedig a politikai hatalmat szeretnénk kizárni. Ez azt jelenti, hogy a bíróság politikai autoritással rendelkezik, része a kormányzatnak, és elsősorban az mozgatja, hogy magánemberek, magánszervezetek fordulnak hozzá, azaz megjelenik benne a magánhatalom, de nem szabad a politikai hatalomnak megszállnia.
Ha szeretne értesítést kapni legfrissebb cikkeinkről, ide kattintva feliratkozhat hírlevelünkre.
A közoktatásban, például a Klik átszervezésénél hogyan jelennek meg ezek az elvek?
Ha nem akarunk diktatórikus rendszert, akkor annak a kifejezésnek értelmezhetőnek kell maradnia, hogy az iskolák valamilyen értelemben függetlennek a kormányzattól. Hogy pontosan hol a határ, ezen megy a vita.
Vélhetően senki nem gondolná helyesnek, ha a miniszterelnök nevezné ki a tanárokat, mondjuk politikai pártszimpátia alapján. De azt kevésbé tartjuk a játékszabállyal eleve ellentétesnek, ha az igazgatókat a minisztérium nevezi ki. Amerikában persze már ez is elképzelhetetlen lenne, ott a helyi közösség választja. Azt el tudjuk fogadni, hogy legyen nemzeti kerettanterv, azaz az állam, vagyis – a mi szempontunkból – az aktuális politikai többség mondja meg, hogy mit kell tanítani az iskolában. De azt már nem tudnánk elfogadni, ha állami felügyelők járnák az iskolákat és magnóra vennék az órán elhangzottakat.
A hatalmak elválasztásának elve segíthet megtalálni a határt, vagy inkább támpontokat ad a vitában. Az iskolák teljes államosítása biztos nem felel meg a kormányzás eszerinti logikájának. De ha törvényileg megszűnne minden létező társadalmi vagy egyéb kontroll az iskolák fölött, az szintén ellentmondana neki. Azokban az országokban, ahol a hatalmi ágak elválasztásának logikája a mindennapi politikai kultúra része, s beleivódott az emberek fejébe, egyik sem történhet meg.
Nagyrészt az adott társadalomtól is függ, hogy mennyire tartatja be a kormányzattal a hatalmak elválasztásának elvét. Ilyen szempontból értelmezhető-e a társadalmi értékrend hatalmi ágként?
A hatalmak elválasztását nem lehet csupán intézményi dologként kezelni, ezért használtam a gyakorlat, a játék analógiáit. Ehhez kell egyfajta társadalmi érzékenység, amelyet jól ki tud fejezni. Fontos kulturális, politikai kulturális előfeltételeknek kell teljesülnie. Biztos vagyok benne, hogy a hatalmi ágak elválasztása nem tud hatékony kormányzati modellként működni például egy iszlám kultúrájú országban. Ugyanakkor ezek a politikai kulturális hagyományok segítenek Nagy-Britanniában, ahol sok alkotmányjogász szerint a hatalom elválasztása nem valósul meg, ennek ellenére belátható, hogy a brit kormányzati rendszer elég jól működik, sőt, sok szempontból tisztábban mutatja meg az alapelvet, mint a fékek és egyensúlyok elvére is nagy hangsúlyt fektető amerikai rendszer.
Mondja el véleményét, hogy teljes legyen az összkép!
