Az uniós fejlesztési források új rendszere sokban különbözik a 2007-13-as időszakban megszokott keretekhez képest. A változásokat és az új működés logikáját tekinti át a most megjelent ’Európai Uniós Források Rendszere 2014-20’ című könyv. Mi működik másként, s mi az ami ugyanolyan marad az uniós fejlesztéspolitikában? Beszélgetés dr. Szabó Zsolttal, a Károli Gáspár Református Egyetem adjunktusával és Balás Gáborral, a HÉTFA igazgatójával.
Miben más az uniós források rendszere most, mint a korábbi 2007-2013-as időszakban?
Szabó Zsolt: A kohéziós politika már túl van a zenitjén. Szűkösebbek a források, mint az integráció korábbi, intenzívebb fázisában. A 2014-20-as ciklus az első, amikor csökkent a kohéziós politika főösszege, eddig minden ciklusváltásnál nőtt a keret az előző támogatási időszakéhoz képest – ennek mindenképpen üzenete van. Emellett két fő tendenciát látok kirajzolódni. Jelentős elmozdulás érzékelhető a vissza nem térítendő források felől a visszatérítendők felé. Egyesek szerint ez azt vetíti elő, hogy valamikor a 2020 utáni ciklusokban esetleg meg is szűnik a vissza nem térítendő támogatások rendszere.
A másik fontos tendencia a forráselosztás logikájához kötődik. A kohéziós politika egyre inkább innováció-alapúvá válik. Míg a nyolcvanas években egyértelműen a szolidaritási és szociális szempontok domináltak, az ezredforduló óta egyre inkább a versenyképesség – jelenleg pedig az Európa 2020 stratégia vált a fő vezérelvvé. Mindez abban is tetten érhető, hogy a fejlesztési lehetőségek valamennyi tagország valamennyi régiója, tehát a fejlettebbek számára is elérhetőek, míg korábban a rászoruló, gyengébb tagállamok voltak az elsődleges kedvezményezettek.
A támogatási szabályrendszer továbbra is rendkívül bonyolult és összetett maradt. Mi ennek az oka?
Balás Gábor: A kohéziós politika keretében támogatott térségek köre folyamatosan bővült. A folyamat leglátványosabb eleme az volt, amikor a kelet-közép európai országok csatlakozásával az egész politika súlypontja áthelyeződött a mi régiónkba, miközben a befizető országokat is megpróbálták kisebb forrásokkal érdekeltté tenni a kohéziós politika támogatásában.
A felzárkózással kapcsolatos remények azonban nem teljesültek, illetve ahol esetleg gyorsult is a felzárkózás, ott sem volt kimutatható, hogy ebben a kohéziós politikának érdemi szerepe lett volna. Ezért a 2000-es és a 2007-es hét éves ciklusok is két törekvéssel indultak. Egyrészt, hogy bebizonyítsa létjogosultságát, másrészt, hogy segítse a tagállamokat a források hatékony elköltésében. Ennek érdekében a Bizottság már 2005-ben is megpróbált egy keményebb, a mostanihoz hasonlóan célorientált szabályrendszert kialakítani, de a tagállamok akkor ellenálltak. Ennek az volt a fő oka, hogy a befizető országok mint a politika kedvezményezettjei féltek, hogy a bizottsági szabályozás túlságosan megköti a kezüket
A tárgyalások valószínűleg most is hasonlóan zajlottak, a Bizottság hozott egy kemény indító álláspontot, de a tagországok között ezúttal nem alakult ki az a koalíció, amivel ki tudták volna gyomlálni az őket korlátozó szabályokat. Egyrészt mivel a befizető országokban felerősödtek a kohéziós politika létjogosultságával és hatékonyságával kapcsolatos kétségek a gazdasági válság és a tárgyalásokkal egyidőben zajló görög válság miatt. Másrészt megnövekedett taglétszám miatt több szereplőnek kellett volna egyetérteni abban, hogy az eredeti javaslat megváltozzon, aminek így kisebb lett a valószínűsége. Így a Bizottság eredeti javaslatában szereplő valamennyi, a tagországok tevékenységének ellenőrzésére irányuló kontroll és fék a szabályozás része lett, amin szerintem maga a Bizottság is meglepődött.
Bár az új támogatási ciklus valójában csak most indul, de a most kialakult szabályrendszer részleteiben annyira túlszabályozott, hogy sokak szerint a bizottsági oldalon sem áll még rendelkezésre a működtetéshez szükséges intézményi-szervezeti kapacitás. Túl sok szabályt és feltételt kéne egyszerre figyelniük. Valószínűleg hamar ki fog derülni, hogy ez így nemcsak nekik, hanem a tagállamoknak is túl sok. Bizonyára lesznek olyan elemei a szabályozásnak, melyeknél a Bizottság korrekciót javasol, esetleg amiket konszenzusos csöndben senki nem fog számon kérni a másikon. Ma még nem látszik, hogy mik lesznek ezek.
SzZs: Nem jelenteném ki axiómaként, hogy túlszabályozott a rendszer. Önmagában nem tartom hibának vagy kockázatnak, hogy szigorúbb és terjedelmesebb a szabályozási környezet. A lényeg, hogy követhető és kiszámítható legyen, és a pályázó mint kedvezményezett, bizalommal tudja használni. A jogszabályokkal szemben pedig az egyértelműség a legfőbb elvárás, nem kell, hogy közérthetőek vagy rövidek legyenek. Az átalányalapú elszámolási lehetőségek jelenlegi térnyerése például hirtelen több előírást jelent. A számla benyújtása nélkül is lehívható támogatás lehetőségét alaposan körül kell írni, az eredmény azonban egyszerűsítést jelenthet a kedvezményezettek számára. Reméljük, a gyakorlati megvalósítás is ezt mutatja majd.
Ahhoz, hogy a jelenlegi szabályozási keretekből jelentősebb visszafordulás történjen, valamilyen politikai kataklizmának kell történnie, mint a görög pénzügyi válság vagy a brit kilépés lehetősége. A másik lehetőség valóban az, hogy a Bizottság nem győzi kapacitással és egy intézményi kudarc helyett, menekülési útvonalként elenged bizonyos szabályokat.
Mi az, ami nem változik?
BG: Európai Uniós szinten lényegében minden változtatható, ha megteremtjük a szükséges koalíciót. De a „valaki pénzt ad valakinek” típusú politikáknál a rendszer alaplogikája változatlan, a teljes átalakítást nem is tartom megvalósíthatónak.
SzZs: Egyetértek. Ha bárhol, akár Angliában, akár Magyarországon, az Európai Uniós tagsággal kapcsolatban kétségek merülnek fel, a pénz mindig a tagság melletti legfőbb érvnek bizonyul. Különösen a kohéziós politika miatt, ami az egyik legnagyobb borítékként a tagországok összetartásának, s a jó politikai klíma megalapozásának egyik legpraktikusabb eszköze.
Szintén változtathatatlan keretnek tűnik az uniós jogi szabályozás kohéziós politikát alapvetően meghatározó része, amely az állami támogatási szabályozás-közbeszerzési szabályozás-belső piaci szabadságok elve háromszöggel írható le. Bár ezek az előírások a kohéziós politikától függetlenek, de komoly korlátját jelentik: nem mindegy, hogy ki, mikor, milyen célból kap támogatást. Ez egyébként érthető, hiszen közpénzről van szó, azonban tagállami szemszögből nézve szűkíti a mozgásteret. Mivel ebben EU-szerte konszenzus van, változtatni nem tudunk rajtuk, csupán a határokat feszegetjük, s próbáljuk megtalálni azt az mezsgyét, ahol a tagállami gazdaságpolitika összeegyeztethető az uniós szabályozással.
BG: Hiába szeretné például minden kormány a hazai vállalkozásokat helyzetbe hozni, ezt nyíltan, tulajdonjogi alapon nem teheti meg, ezt az az uniós versenyjog erősen korlátozza. Egy tagállam kijelölhető a projekt lehetséges helyszínét, csökkentheti a támogatási méreteket, megteheti, hogy csak magyar nyelven jelenteti meg a pályázati felhívásait. Ezt a kohéziós politika megengedi. Így megdrágítható, hogy más országból idejöjjön egy vállalkozás e forrásokért. Egy szlovák tulajdonú cégnek azonban sem támogatási szabályokkal sem közbeszerzési szabályokkal nem tilthatjuk meg, , hogy pályázzanak Magyarországon meghirdetett uniós támogatásra. Azt meg végképp nem tudjuk korlátozni, hogy a projektgazdák a támogatásból megvalósuló projektjeiknél külföldi import gépeket vásároljanak. Volt is egy lengyel tanulmány pár évvel ezelőtt, ami azt mutatta ki, hogy a lengyel fejlesztési támogatások 60%-a visszacsorog a német gazdaságba.
A 2007-2013-as időszak kapcsán beszélhetünk elmulasztott lehetőségekről?
BG: Szerintem a szakpolitika sosem gondolhatja, hogy elérte az optimális megoldást. Ha mégis ezt gondolja, akkor bizonyos lehetőségek felett szemet hunyt. Az előző ciklus kapcsán komoly gondnak tartom, hogy nem volt kellően kiegyensúlyozott a program. Lassan indult be, majd a ciklus végén a fejlesztések rendkívül hirtelen és nagy sebességgel voltak kénytelenek megvalósulni. Az időszak végén már nem működött jól a szűrés: nemcsak a legjobb kapacitások kapcsolódtak be a projektek megvalósításába, hanem azok is, akik normális ügymenetben valószínűleg nem kaptak volna ekkora megrendelést. Ezért bölcs törekvésnek tartom, hogy a 2014-2020-as ciklusra szigorú ütemezés készült, s 2017 végére a pályázatok többségét ki akarják írni. Ezt követően is még sok idő fog eltelni, amíg döntésekre, szerződéskötésre és a megvalósításra, majd a kifizetésre sor kerül. A meghiúsult projektek miatt pedig ezt követően is lesznek maradványpénzek és visszacsorgó források, melyeket a ciklus végén kell odaítélni, de így összességében kiegyensúlyozottabb lehet a fejlesztések megvalósítása.
A másik észrevételem nem közvetlenül a fejlesztéspolitikához kapcsolódik. A bizalmi és kooperációs hiány, ami az egész országunkat jellemzi minden szinten, a kormánytól a magánszféráig, gyakran elképesztő lehetőségeket hagy kiaknázatlanul. Ezt a fejlesztéspolitika erősen megszenvedi. Az előző ciklusban számtalan olyan pályázati kiírás volt, amiben kötelező elemként jelent meg a partnerség és együttműködés, de egymásban nem bízó felekre nem lehet rákényszeríteni a kooperációt. Pontosabban lehet, csak nem érdemes. Így a fejlesztésekből adódó szinte valamennyi kooperációs lehetőség elsikkadt, ami a projektek sikerességén is meglátszik.
A kistérségi fejlesztések értékelése során például azt tapasztaltuk, hogy ahol korábban is volt együttműködés a kistérségi központ és a környező falvak között, a projektek is sikeresebbek lettek. Ahol azonban nem volt együttműködés, lepapírozták a közös döntést, de a végén mindenki csak a saját fejlesztését csinálta meg. A pénzt pedig általában a helyi politikai erő alapján osztották el. A 2014-2020-as időszakra nagy kihívás, hogy legalább azokban az intézményi körökben, ahol a közigazgatási szabályokkal ezen lehet módosítani, természetesebb vagy szükségszerűbb egymásrautaltságú együttműködésekben tudjanak a fejlesztések megvalósulni.
Van még egy problémás kérdés. Ahhoz, hogy az uniós forrásból megvalósult fejlesztések fennmaradjanak és valóban fejlesztési hatással bírjanak, be kellene ágyazódniuk az ország rendes működésébe. Ehelyett a fejlesztési politika önálló életet élt, a közigazgatás pedig komoly harcokat vívott azért, hogy egy adott szakágazathoz tartozó fejlesztés a normál ellátórendszeri működéshez kapcsolódjon. Tudunk például olyan kórházról, amit még a 2004-2006-os időszakban megépítettek, a 2007-2013-as ciklusban pedig bezártak. Önmagában nagyon sikeres fejlesztés volt, de az egészségügyi ellátórendszernek két évvel később már nem volt rá szüksége. Mindez nem történhetett volna meg, ha az ágazatok hosszú távon terveznek a fejlesztési forrásokkal, s nemcsak igazodnak hozzájuk. Persze sok helyen sikerült összhangba hozni a hazai célt és az uniós forrást. A gyerekházak rendszere nem jött volna létre Magyarországon, ha nincsen fejlesztéspolitika. A projekt hazai szakpolitikai rendszerbe való integrálása komoly kihívást jelent, de egyelőre sikeresen veszi az akadályokat.
SzZs: A támogatási rendszer is törekszik a kooperációs lehetőségek hatékonyabb érvényesítésére. Erre utal például, hogy a Gábor által is említett helyi összefogáson alapuló kezdeményezések egyre nagyobb teret nyernek. A bizalom több tekintetben is kulcstényező. A teljes forrástömeg megnyitása kapcsán különösen. Fontos, hogy a kedvezményezettek bízni tudjanak abban, hogy a megnyitott források folyamatosan elérhetőek lesznek, akár egy, akár két év múlva, s nem zárulnak le idő előtt forráshiányra hivatkozva. A most induló konstrukciók esetében az a szándék, hogy folyamatosan „nyitva lesz az ajtó”, azaz minden pályázati lehetőség egyszerre nyílik meg, és nyitva is marad. Ha ez működik, akkor a forrásokhoz nem kampányszerűen lehet hozzájutni, hanem folyamatosan elérhetőek lesznek. Mint egy üzlet árukészlete. Ez persze teljesen új logikát jelent, s az átállás közigazgatási oldalon komoly kérdéseket vet föl a kapacitások vonatkozásában. A politikai naptár persze elkerülhetetlenül befolyásolja az ütemezést, nemcsak tagállami, hanem európai szinten is.
A bizalom a fejlesztések fenntarthatósága miatt is fontos tényező. A pályázati időszak után is van élet – jó lenne, ha a pályázók nem a gombhoz szabnák a kabátot, tehát nem az aktuális pályázati lehetőségekhez igazítanák a saját elképzeléseiket, hanem épp fordítva.
Milyen remények, kockázatok fogalmazhatóak meg a 2014-2020-as ciklus kapcsán, akár a magyar gazdaság egészére, akár az egyes szereplőkre nézve?
BG: A kiírások ütemezésének köszönhetően a források elosztása kiszámíthatóbb és kiegyensúlyozottabb lett, így a pályázás is sokkal tudatosabbá és gördülékenyebbé válhat. A szakpolitikáknak is több lehetőségük adódik arra, hogy a fejlesztési forrásokat hatékonyan integrálják a hosszabb távú ágazati célrendszerbe. Ezek hatására jelentős hatékonyságjavulásra számíthatunk.
Másik oldalról a szigorított szabályrendszer és az új fejlesztéspolitikai intézményrendszer bevezetésének köszönhetően nagyobb súlyt kap az a kérdés, hogy egy adott fejlesztést uniós pénzből vagy hazai költségvetési forrásból valósítsuk meg. Eddig az volt a bevett gyakorlat, hogy amire csak lehetett, uniós forrást hívtunk le. A jelenlegi kemény szabályozói környezetben azonban jól végig kell gondolni, hogy a fejlesztéspolitika egy innovációs folyamatnak mely végpontján tud belépni. Az innováció természetes része a kísérletezési fázis, ami nem feltétlenül kompatibilis egy olyan szabályozói rendszerrel, ahol csak sikeres projekt születhet – túl nagy a kockázat. Szerencsésebb, ha saját kezdeményezésre a hazai forrást, kidolgozott szakpolitikai újítások elterjesztésére pedig az uniós forrás használjuk.
Nagyon komoly kihívás, hogy a visszatérítendő források aránya megnőtt. Míg a 2007-2013-as ciklusban 779 151 592 euró, a mostani támogatási időszakban már több mint 2 milliárd euró van a hitelek és garanciák finanszírozására. Főleg úgy, hogy Budapesten és Pest megyében a nagy infrastrukturális fejlesztéseket leszámítva a korábbi uniós fejlesztési források ötöde áll rendelkezésre ─ és ez igaz a visszatérítendő forrásokra is. Eközben ebben a régióban található az ország kutatásfejlesztési kapacitásainak, egyetemeinek, start-upjainak és hitelképes vállalkozásainak döntő többsége. Az a kapacitás, amely képes lenne ezeket a pénzügyi és tőke termékeket felhasználni. A visszatérítendő források számottevő részét a szabályozás miatt olyan régiókban kell elköltenünk, ahol eleve sokkal kisebb a hitelképes projektek kínálata, de azok finanszírozására még a vissza nem térítendő, direkt támogatásokból is jelentős forrás áll rendelkezésre.
A kockázatot egyébként is nagyon rosszul kezeli az uniós támogatási rendszer. Nemcsak a szakpolitikáknál, hanem konkrét vállalkozói projekteknél is felmerül, hogy az uniós rendszer képes-e befogadni az olyan típusú projektet, melyeknél általában magasabb a kockázat. Márpedig az a magasabb hozam, amiből a visszatérítendő forrásokat vissza lehet fizetni, szükségszerűen magasabb kockázatot jelent. A fejlesztési források rendszere viszont egyelőre hibának tekinti, ha egy magas hozamot ígérő kockázatos projekt a végén mégsem jár sikerrel.
A most megjelent kézikönyv elkészítését mi motiválta?
SzZs: Fennállása alatt majdnem végig a Nemzeti Fejlesztési Ügynökségnél dolgoztam, s mind pályázói, mind pályáztatói oldalon gyakran tapasztaltam, hogy hiányzik az átfogó tudás, a támogatási rendszer mélyebb összefüggéseinek átlátása. Pedig egy folyamat megértése komfortérzetet ad a benne résztvevőknek. Ezért sokan igénylik a látókörtágító tájékoztatókat, előadásokat, elemzéseket, amelyek érthetővé teszik az átláthatatlan szabály- és dokumentumanyagot. A könyv ezt a hiányt kívánja pótolni.
Azt is fontosnak tartottuk, hogy bemutassuk a kohéziós politika kontextusát is. Egyrészt áttekintjük azokat a szabályozási rendszereket, amelyek segítik megérteni a fejlesztéspolitika működését, másrészt bemutatjuk azokat is, amelyek a fejlesztéspolitika működésének keretfeltételeit határozzák meg. Próbáltuk egységes keretbe rendezni mindazt, ami a fejlesztéspolitikai rendszer megértéséhez szükséges.
BG: Fejlesztési forrásokhoz kapcsolódó munkáink során gyakran tapasztaltuk, hogy legnagyobb tudásunk az eltérő nyelveket beszélő felek közötti közvetítés – olyanok vagyunk, mint egy jó tolmács. A felek nem ismerik a másikat körülevő szabályozói környezetet, a másik logikáját, motivációit és dilemmáit. A meg nem értés konfliktushoz és bizalmatlansághoz vezet, a látszólag illogikus döntések mögött sokszor szándékolt hozzá nem értést sejtenek. A könyv ezeket a félreértéseket szeretné feloldani, erősítve a felek közötti párbeszédet.
Sok szereplő is szeretne bekapacsolódni a fejlesztésekbe, akinek nincs tapasztalata ezen a téren, a fejlesztéseket szervező munkába sokan most tanulnak bele. Mások már jól ismerik a korábbi, 2007-13-as időszak logikáját, de az új rendszerrel ők is csak most ismerkednek. Ezért olyan összefoglaló anyagra van szüksége, ami egyrészt a 2007-2013-as időszak tapasztalataira építve mutatja be a 2014-2020-as időszak működési szabályrendszerét, másrészt fogódzót kínál valamennyi szereplőnek.
